“非訴執(zhí)行”與“訴訟執(zhí)行”相對(duì)應(yīng)，非訴行政執(zhí)行是指對(duì)具體行政行為確定的義務(wù)人在法律期限內(nèi)既不起訴又不履行，由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，《行政訴訟法》第九十七條規(guī)定了“公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”，該條款對(duì)行政非訴執(zhí)行進(jìn)行了概括性規(guī)定。

一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的必要性

(一)基層檢察院發(fā)揮行政檢察作用的突破口

行政檢察是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要組成部分，它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構(gòu)成“四大檢察”。行政檢察的核心是行政訴訟監(jiān)督，但由于法律規(guī)定和行政訴訟的特點(diǎn)，基層檢察院受理的訴訟監(jiān)督案件很少，基層行政檢察作用發(fā)揮難，法院受理行政非訴執(zhí)行案件總量已經(jīng)超行政訴訟案件總量，且一般由基層法院受理、審查、裁定和實(shí)施，基層檢察院可以把行政非訴執(zhí)行監(jiān)督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察發(fā)揮作用難的突破口。

(二)基層檢察院參與法治政府建設(shè)的途徑

行政不作為、亂作為在行政執(zhí)法中常有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)怠于履職、不當(dāng)干預(yù)法院執(zhí)行、非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題在基層比較突出。檢察機(jī)關(guān)是法治政府建設(shè)的重要參與者，通過(guò)發(fā)揮自身職能作用，開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督顯得尤為必要，通過(guò)實(shí)體、程序雙審查，開(kāi)展穿透性監(jiān)督，發(fā)揮“一手托兩家”的作用，有助于推動(dòng)政府現(xiàn)代化治理能力和治理體系的建設(shè)。

(三)有利于維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)利

申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行前提是相對(duì)人不起訴或放棄、喪失訴權(quán)，但是行政機(jī)關(guān)依然可能存在申請(qǐng)執(zhí)行的程序以及法院的審執(zhí)流程仍有違法風(fēng)險(xiǎn)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)“過(guò)期之訴”的非訴行政執(zhí)行監(jiān)督，可以進(jìn)行行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，為行政相對(duì)人提供救濟(jì)途徑，同時(shí)也為行政執(zhí)法敲響警鐘。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)法律規(guī)定存在空白，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

《行政訴訟法》僅規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，這是開(kāi)展非訴執(zhí)行監(jiān)督的最主要依據(jù)。但對(duì)于如何開(kāi)展監(jiān)督，缺乏具體規(guī)定，不同基層檢察院監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)范不盡一致。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督制度的不完善，法律規(guī)定的不具體，導(dǎo)致監(jiān)督工作開(kāi)展困難。

(二)案件線索匱乏，監(jiān)督范圍難以擴(kuò)展

案源不足的問(wèn)題仍是開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的瓶頸。由于行政執(zhí)法和法院非訴執(zhí)行活動(dòng)相對(duì)比較封閉，檢察機(jī)關(guān)在得不到配合的情況下，便難于準(zhǔn)確獲取信息。由于獲取線索的渠道窄，尚未有具體制度保障，加之被監(jiān)督者本能的規(guī)避監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)案件線索的難度相當(dāng)大。

(三)辦案力量薄弱，監(jiān)督能力有待提高

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件涉及法律規(guī)定繁多，要做好這項(xiàng)工作，必須了解相應(yīng)領(lǐng)域龐雜的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等，對(duì)行政法相關(guān)的法律素養(yǎng)要求較高。實(shí)踐中，基層辦案人員往往一崗多責(zé)，沒(méi)有太多精力尋找行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的切入點(diǎn)，導(dǎo)致該項(xiàng)工作開(kāi)展的質(zhì)量不高。

三、完善行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的制度的建議

全面推進(jìn)基層檢察院行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作發(fā)展，需針對(duì)當(dāng)前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督實(shí)踐中存在的問(wèn)題，完善相關(guān)制度，進(jìn)一步夯實(shí)基層政檢察工作。

(一)制定行政非訴執(zhí)行監(jiān)督規(guī)范指引

制定行政非訴執(zhí)行監(jiān)督指引，明確監(jiān)督對(duì)象，著重審查以下幾個(gè)方面：(1)行政決定是否違法，是否損害國(guó)家和社會(huì)公共利益;(2)行政機(jī)關(guān)是否怠于申請(qǐng)執(zhí)行;(3)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行過(guò)程中是否存在程序性問(wèn)題;(4)行政機(jī)關(guān)是否存在干擾法院審查和執(zhí)行活動(dòng);(5)人民法院對(duì)行政非訴執(zhí)行案件立案受理情況;(6)人民法院作出準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予裁定執(zhí)行的事實(shí)認(rèn)定和法律適用的合法性;(7)人民法院是否存在超期限辦案或怠于執(zhí)行情形;(8)人民法院執(zhí)行程序和規(guī)范性措施是否違法。

(二)拓寬行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的案件來(lái)源渠道

首先，要加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，注重從民事申訴、審查起訴中發(fā)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行案件線索。其次，要加強(qiáng)外部聯(lián)動(dòng)，通過(guò)與政府法治部門建立信息交流、情況通報(bào)等制度，及時(shí)掌握相關(guān)行政執(zhí)法信息，拓寬線索渠道來(lái)源。最后，進(jìn)一步完善“兩法銜接”機(jī)制，讓其真正成為行政執(zhí)法信息共享平臺(tái)，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督提供廣闊的線索渠道。

(三)上下合力共同推進(jìn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作

首先，上級(jí)檢察院要分領(lǐng)域研究部署開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)，并總結(jié)行政非訴案件的工作規(guī)律，規(guī)范辦案流程和提煉重要監(jiān)督節(jié)點(diǎn)，推出效果好可復(fù)制的典型案例。其次，上級(jí)檢察院要整合區(qū)域內(nèi)行政檢察辦案力量，根據(jù)各基層院需要調(diào)配辦案力量，可以探索分片區(qū)成立辦案小組，以緩解辦案過(guò)程中遇到人員不足及外部辦案阻力，同時(shí)也可加強(qiáng)對(duì)具體案件辦理過(guò)程中的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提升辦案效率和監(jiān)督層次。最后，通過(guò)定期的學(xué)習(xí)研討，把握監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作的實(shí)效性和深入性，形成學(xué)業(yè)務(wù)、鉆業(yè)務(wù)的濃厚氛圍，增強(qiáng)自身的監(jiān)督能力，不斷提升基層行政檢察人員的工作素養(yǎng)，以打造一支專業(yè)的行政檢察隊(duì)伍。

(梁茂泉)