以平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)公安局“放管服”改革模式為視角

近年來(lái)，以企業(yè)、群眾需求為導(dǎo)向，對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行“供給側(cè)”改革，已成為深化“放管服”改革的邏輯重心。2019年5月以來(lái)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)公安局在省公安廳的大力支持下，立足實(shí)際、因情施策，通過(guò)整合行政審批職能、整合窗口、整合警力等措施推動(dòng)，88%的公安行政審批職權(quán)和公安政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)“全島通辦 一窗辦好”，政務(wù)服務(wù)便捷度和群眾獲得感明顯提升，取得“群眾滿意、民警認(rèn)同、黨委政府認(rèn)可”的“三贏”效果，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)營(yíng)商環(huán)境評(píng)估位居全省第三作出積極貢獻(xiàn)。

“全島通辦 一窗辦好”改革的背景和內(nèi)涵

(一)改革初衷。在平潭推行“全島通辦 一窗辦好”服務(wù)新舉措，主要基于三個(gè)方面的考量：一是群眾的現(xiàn)實(shí)需求。平潭島是全國(guó)第五大島、福建第一大島，轄區(qū)陸域面積392平方公里，下轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口45.4萬(wàn)。與全國(guó)大部分的縣城一樣，在城關(guān)所在地的潭城鎮(zhèn)及其周邊18平方公里區(qū)域內(nèi)，聚居了約27萬(wàn)人口，其中15萬(wàn)人口屬“人戶分離”，群眾辦理大部分公安政務(wù)服務(wù)都要回原戶籍地，他們強(qiáng)烈期待享受就近服務(wù)。同時(shí)，平潭還有4個(gè)戶籍人口在萬(wàn)人以上的“島中島”。受限于天氣和渡船、航班等因素，這些離島居民辦證辦事更為不便，對(duì)就近獲得公安政務(wù)服務(wù)的呼聲更高。二是警務(wù)資源集約利用的客觀需要。傳統(tǒng)上，公安機(jī)關(guān)政務(wù)服務(wù)窗口采用“分戶立灶、專窗服務(wù)”模式，交警、出入境、戶籍及各派出所窗口散布各處，由于管理服務(wù)對(duì)象、所辦業(yè)務(wù)數(shù)量不均，窗口民警忙閑嚴(yán)重失衡。即使業(yè)務(wù)量再小，窗口民警也不能離崗(實(shí)驗(yàn)區(qū)19個(gè)派出所中僅有1個(gè)派出所的窗口業(yè)務(wù)量日均超過(guò)12件)，警力空置率較高，迫切需要對(duì)傳統(tǒng)的警務(wù)服務(wù)供給體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。三是“智慧公安”建設(shè)的實(shí)際效應(yīng)。大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在公安工作中的深度應(yīng)用，為公安機(jī)關(guān)打破警種壁壘、推動(dòng)跨部門(mén)跨層級(jí)跨地域業(yè)務(wù)協(xié)同、實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)效能革命性躍升，提供了動(dòng)力支撐和技術(shù)工具。技術(shù)變革的壓力，倒逼公安機(jī)關(guān)對(duì)政務(wù)服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程進(jìn)行優(yōu)化再造。

(二)運(yùn)行模式。“全島通辦 一窗辦好”服務(wù)模式的內(nèi)涵主要有三個(gè)層面：一是“全島通辦”。即平潭島內(nèi)15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的戶籍業(yè)務(wù)實(shí)行通辦，群眾辦理戶籍事項(xiàng)不受戶籍地域限制，全區(qū)任何一個(gè)公安窗口均可辦理;公安交警、治安、戶籍、出入境等行政審批業(yè)務(wù)實(shí)行通辦，群眾辦事不受專業(yè)警種限制，全區(qū)任何一個(gè)公安綜合窗口均可“無(wú)差別”受理。二是“一窗辦好”。即把出入境、治安、戶籍、交警等行政審批事項(xiàng)都集成到一個(gè)公安窗口，授予同一個(gè)民警治安、戶籍、交警、出入境等多個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)操作權(quán)限，群眾找任何一個(gè)窗口民警都可以無(wú)差別地解決多警種辦事需求，實(shí)現(xiàn)“一窗受理，一警通辦”。三是“離島免跑”。即借助移動(dòng)警務(wù)技術(shù)，在交通不便的小島鄉(xiāng)鎮(zhèn)，上門(mén)為群眾提供“免跑”戶籍業(yè)務(wù)辦理，實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路、群眾不跑腿，民警多跑腿、辦事不離島”。

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“全島通辦 一窗辦好”改革的創(chuàng)新和實(shí)踐

“全島通辦 一窗辦好”改革運(yùn)行一年多時(shí)間，取得階段性成效，得益于明確的問(wèn)題導(dǎo)向、清晰的改革目標(biāo)、科學(xué)的推進(jìn)步驟和完善的組織體系。

(一)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，凝聚改革合力。區(qū)公安局領(lǐng)導(dǎo)深入走訪調(diào)研，精準(zhǔn)把握群眾異地就近辦事和“跑一趟、進(jìn)一窗、找一人”的強(qiáng)烈服務(wù)需求，全面掌握不同專業(yè)窗口忙閑嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀;區(qū)公安局黨委隨即成立工作專班，精心研究制定行政審批“全島通辦 一窗辦好”工作方案并向社會(huì)公布。廣大群眾對(duì)“就近辦、跑一趟、進(jìn)一窗、找一人”服務(wù)體驗(yàn)的高期待，催生強(qiáng)大的改革協(xié)同合力，這是“全島通辦 一窗辦好”改革在短時(shí)間內(nèi)取得明顯成效的民意基礎(chǔ)。

(二)堅(jiān)持試點(diǎn)先行，積累改革經(jīng)驗(yàn)。區(qū)公安局首先依托出入境接待大廳，升級(jí)建設(shè)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)公安局服務(wù)大廳，試點(diǎn)推行“一窗辦好”綜合服務(wù)事項(xiàng)。2019年5月1日，在完成窗口改造、事項(xiàng)梳理、流程固化、設(shè)備采購(gòu)、民警培訓(xùn)、交叉授權(quán)等各項(xiàng)準(zhǔn)備工作后，區(qū)公安局服務(wù)大廳正式推出入境、戶籍、治安、交通等36類(lèi)122項(xiàng)公安審批業(yè)務(wù)“一窗辦好”。之后，進(jìn)一步梳理通辦事項(xiàng)，通辦業(yè)務(wù)逐步擴(kuò)展到195項(xiàng)(194項(xiàng)市、縣公安機(jī)關(guān)行政審批和公安服務(wù)職權(quán)中，除需查驗(yàn)、考試等場(chǎng)所支撐的22個(gè)項(xiàng)目和5個(gè)明確不納入窗口的獎(jiǎng)勵(lì)類(lèi)項(xiàng)目外，其余167項(xiàng)100%入駐;同時(shí)入駐其他便民服務(wù)事項(xiàng)28項(xiàng))。隨后，區(qū)公安局海壇服務(wù)中心、君山服務(wù)中心、金井服務(wù)中心相繼投入使用，15分鐘服務(wù)圈基本成型。

(三)堅(jiān)持重點(diǎn)突破，解決改革難題。在省公安廳相關(guān)警種部門(mén)的大力支持下，區(qū)公安局突破五道難關(guān)，確保改革順利推進(jìn)：一是破解業(yè)務(wù)授權(quán)難題，突破現(xiàn)行的相關(guān)制度規(guī)范，授予綜合窗口每一個(gè)民警治安、戶籍、交警、出入境等多項(xiàng)業(yè)務(wù)辦理權(quán)限;二是破解綜合用警難題，采用集中理論培訓(xùn)和崗位實(shí)操輪訓(xùn)相結(jié)合的方式，全脫崗強(qiáng)化培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)窗口民警從“專業(yè)專家”到“全科全能”升級(jí)蛻變;三是破解檔案查閱難題，在全省率先推行戶籍業(yè)務(wù)歷史檔案電子化查閱，解決了跨轄區(qū)查閱歷史檔案問(wèn)題;四是破解硬件共用難題，強(qiáng)化技術(shù)攻關(guān)，部分解決了治安、戶籍、交警、出入境等業(yè)務(wù)系統(tǒng)使用的硬件設(shè)備互不兼容問(wèn)題，提升了系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性;五是破解印章調(diào)用難題，針對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)外出具的戶口簿、遷移證、戶籍證明等材料均需加蓋轄區(qū)派出所印章這一規(guī)定，省公安廳在平潭試點(diǎn)推行戶籍業(yè)務(wù)戶口專用章電子印章，并實(shí)現(xiàn)跨轄區(qū)調(diào)用，加快全省戶籍業(yè)務(wù)“效能革命”步伐。

(四)堅(jiān)持再造體系，優(yōu)化改革成效。協(xié)調(diào)實(shí)驗(yàn)區(qū)編辦設(shè)立區(qū)公安局行政審批支隊(duì)，賦予區(qū)縣公安機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)清單事項(xiàng)及公共服務(wù)事項(xiàng)(除22項(xiàng)需查驗(yàn)場(chǎng)所支撐的項(xiàng)目外)的所有受理審批職責(zé)，同步落實(shí)職能、警力、窗口整合，厘清警種職責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)審批主體唯一、人員管理統(tǒng)一、事項(xiàng)辦理綜合、審批層級(jí)扁平，推動(dòng)綜合行政審批由“物理整合”向“化學(xué)融合”轉(zhuǎn)變。同步制定《全區(qū)公安機(jī)關(guān)“全島通辦 一窗辦好”業(yè)務(wù)工作操作規(guī)范》及各類(lèi)業(yè)務(wù)《便民服務(wù)指南》，實(shí)現(xiàn)窗口政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

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“全島通辦 一窗辦好”改革的效應(yīng)和啟示

2020年9月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指明了今后政務(wù)服務(wù)改革的重點(diǎn)和方向，同時(shí)給尚未實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)市域通辦、省內(nèi)通辦的地方、部門(mén)壓力和動(dòng)力。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)公安局一年多的探索實(shí)踐，對(duì)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”具有重要啟示。

(一)改革實(shí)踐的正向反饋。一年多的實(shí)踐帶來(lái)三重利好：一是群眾真正實(shí)惠?！叭珝u通辦 一窗辦好”推行以來(lái)，已經(jīng)為220989名群眾(約占平潭總?cè)丝?8%)提供了就近便捷服務(wù)。其中綜合業(yè)務(wù)“一窗辦好”219972人次，占全局業(yè)務(wù)總量82%;戶籍業(yè)務(wù)“全島通辦”50315人次，群眾跨轄區(qū)就近辦理戶籍業(yè)務(wù)占比達(dá)51.7%;為1017名離島群眾提供戶籍業(yè)務(wù)“免跑”服務(wù)，群眾節(jié)約了大量時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。二是警力大幅釋放。改革后，原來(lái)需要3個(gè)窗口才能辦的事，現(xiàn)在1個(gè)窗口就可以綜合辦理，有效避免了專業(yè)窗口忙閑不均弊端，民警在單位時(shí)間內(nèi)的工作效能充分釋放，窗口的警力需求收窄。改革前共配置20名窗口警力，改革后僅13個(gè)警力即可滿足需求，集約效益凸顯。隨著窗口民警業(yè)務(wù)熟練程度的提升和線上線下服務(wù)載體的不斷豐富，可騰出的警力將更多。三是服務(wù)生態(tài)優(yōu)化。群眾到公安機(jī)關(guān)任何一個(gè)窗口都能無(wú)差別地“一警通辦”，體驗(yàn)感明顯增強(qiáng)。公安機(jī)關(guān)積極回應(yīng)公眾不同的辦事需求，服務(wù)生態(tài)明顯優(yōu)化。

(二)改革實(shí)踐的堵點(diǎn)難點(diǎn)。一年多的實(shí)踐突破了一些瓶頸，但仍有三個(gè)方面的堵點(diǎn)難點(diǎn)亟需破解。一是缺乏統(tǒng)一的受理系統(tǒng)。治安、戶籍、交警、出入境4大業(yè)務(wù)分別有各自獨(dú)立的業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，有的是部級(jí)系統(tǒng)，有的是省級(jí)平臺(tái)。為了實(shí)現(xiàn)“全島通辦 一窗辦好”，平潭公安機(jī)關(guān)將不同的受理系統(tǒng)集成在一個(gè)窗口的一臺(tái)電腦上，但僅是物理聚合而非平臺(tái)重構(gòu)，窗口民警在辦理不同的業(yè)務(wù)時(shí)需不斷切換系統(tǒng)，殊為不便。同時(shí)，不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)硬件設(shè)備的要求不一，導(dǎo)致外接設(shè)備不能兼容，指紋采集儀、攝像頭、服務(wù)評(píng)價(jià)器都要安裝2套，窗口一臺(tái)電腦的外接設(shè)備多達(dá)11件。二是審批主體與現(xiàn)行規(guī)范的相沖突。主要集中體現(xiàn)在出入境證件審批簽發(fā)業(yè)務(wù)方面。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及工作規(guī)范，出入境證件審批簽發(fā)工作必須由出入境管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，其中赴港澳定居業(yè)務(wù)需由公安出入境管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)人審批。平潭公安局行政審批支隊(duì)作為集中行使行政審批權(quán)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在履行此類(lèi)業(yè)務(wù)審批時(shí)主體不適格。目前，該類(lèi)業(yè)務(wù)的審批只能采取由出入境管理支隊(duì)派駐人員履責(zé)的方式解決。三是數(shù)據(jù)協(xié)同共享不足的掣肘。目前，平潭公安機(jī)關(guān)尚未匯聚共享相關(guān)部門(mén)的結(jié)婚證、出生證、房產(chǎn)證等數(shù)據(jù)，區(qū)一級(jí)電子證照庫(kù)尚未建立，群眾辦事仍需提供各類(lèi)證明材料，“一證通辦”無(wú)法實(shí)現(xiàn)，制約了“全島通辦 一窗辦好”的拓展。

(三)改革實(shí)踐的提升思考。一是強(qiáng)化區(qū)域通辦的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”的指導(dǎo)意見(jiàn)》，吹響了全國(guó)公安機(jī)關(guān)落實(shí)區(qū)域通辦的號(hào)角。要統(tǒng)一編制全國(guó)公安機(jī)關(guān)“跨省通辦”乃至“全國(guó)通辦”的總體規(guī)劃，明確目標(biāo)任務(wù)、路徑措施、任務(wù)分工，從制度和技術(shù)層面進(jìn)行規(guī)范;省、市公安機(jī)關(guān)要在加快推進(jìn)省內(nèi)通辦、市域通辦，為“跨省通辦”乃至“全國(guó)通辦”奠定基礎(chǔ)。二是加快構(gòu)建一體化公安政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。要深入推進(jìn)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，打破警種部門(mén)數(shù)據(jù)煙囪、系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)全省乃至全國(guó)公安政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)共享、協(xié)同集成和終端融合，打造全國(guó)、全省公安機(jī)關(guān)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)對(duì)內(nèi)作為各級(jí)公安機(jī)關(guān)落實(shí)“區(qū)域通辦”的總?cè)肟?，避免各?jí)公安機(jī)關(guān)層層建設(shè)而造成資源浪費(fèi);對(duì)外作為公安機(jī)關(guān)提供“一網(wǎng)通辦”的總平臺(tái)，同時(shí)嵌入遠(yuǎn)程身份核驗(yàn)和事項(xiàng)確認(rèn)功能，運(yùn)用信息技術(shù)解決無(wú)法到場(chǎng)確認(rèn)或多名當(dāng)事人間互相確認(rèn)的業(yè)務(wù)辦理難問(wèn)題。全面對(duì)接、深度融入全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，以完善的電子證照實(shí)現(xiàn)“一證通辦”，打造“無(wú)證明”式行政審批;制定統(tǒng)一的生物特征采集數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立并形成人口生物特征數(shù)據(jù)池，民警辦理業(yè)務(wù)時(shí)可以直接調(diào)用最新采集到的生物特征，從源頭上解決當(dāng)前群眾辦理身份證、駕駛證、護(hù)照等證照需要多次拍照、多次采集指紋等身份信息問(wèn)題，解決高拍儀、打印機(jī)、照相機(jī)、指紋儀等外接設(shè)備通用共享問(wèn)題。三是大力推廣“一警通辦、一窗辦結(jié)”服務(wù)模式。實(shí)踐證明，在市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)打破專業(yè)警種壁壘，推行“一警通辦、一窗辦結(jié)”，不僅能切實(shí)體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，而且30%以上的窗口警力釋放幅度，對(duì)基層公安機(jī)關(guān)意義重大。上級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上予以支持、激勵(lì)，推動(dòng)專業(yè)警種窗口和派出所窗口升級(jí)成“全能型”旗艦店。同時(shí)上級(jí)公安機(jī)關(guān)要修訂相關(guān)業(yè)務(wù)工作規(guī)范、電子材料標(biāo)準(zhǔn)等，淡化對(duì)受理審批民警的角色和部門(mén)等限制，將通過(guò)業(yè)務(wù)受理審批資格考試作為授權(quán)門(mén)檻，讓民警辦理業(yè)務(wù)同時(shí)同步采集和共享信息，為基層創(chuàng)新松綁、賦能、提質(zhì)。四是著力構(gòu)建更完善的服務(wù)體系。“網(wǎng)店”和“實(shí)體店”同步進(jìn)行，迭代升級(jí)福建公安政務(wù)平臺(tái)，整合警種部門(mén)服務(wù)平臺(tái)，打造全警種、全事項(xiàng)的“網(wǎng)上公安局”“掌上公安局”，做到事前服務(wù)與事后收件、業(yè)務(wù)申報(bào)與業(yè)務(wù)審批、對(duì)外服務(wù)與內(nèi)部監(jiān)督三個(gè)“一體化”，業(yè)務(wù)“手機(jī)辦”、證明“手機(jī)開(kāi)”、證件“送到家”，實(shí)現(xiàn)全天候“一網(wǎng)通辦”“不見(jiàn)面審批”，進(jìn)一步完善非接觸式政務(wù)服務(wù)。針對(duì)高頻業(yè)務(wù)，研發(fā)公安政務(wù)服務(wù)綜合型自助設(shè)備和APP終端，突破一項(xiàng)業(yè)務(wù)一臺(tái)設(shè)備的困境，實(shí)現(xiàn)“一機(jī)通辦”。針對(duì)農(nóng)村留守人群文化程度不高的情況，在自助設(shè)備中嵌入“客服”式咨詢引導(dǎo)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“一鍵可視對(duì)講”、客服在線導(dǎo)辦。在確保安全的同時(shí)，同步推進(jìn)綜合型自助設(shè)備進(jìn)社區(qū)(村居)，打造“15分鐘便民服務(wù)圈”，建設(shè)“家門(mén)口的審批服務(wù)中心”。

(許標(biāo)旗 平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)黨工委委員、公安局長(zhǎng))